時事政治

殖民時代重臨 從第三條跑道看

2015 年 05 月 06 日

文/劉以正

日前,行政會議通過興建機場第三條跑道(下稱三跑),造價高達一千四百一十五億,為香港史上最高造價之基礎建設項目,坊間對項目的反對聲音不絕於耳。運輸及房屋局局長張炳良聲稱,由於跑道計劃以融資方案興建,不涉及公共財政支出,因此無需把方案呈上立法會投票通過,創大型基建繞過立法會財委會撥款的首例,反映梁振英在知悉自己在雨傘革命後,已沒有可能在餘下的任期挽回市民信心,故此摒棄僅餘的偽裝,毫不保留地展現其中共政治代理人的身份,在中共高層面前擺尾示好,爭取主子再次欽點梁代表建制派。

三跑一直極具爭議,相關環評的司法覆核仍未完成,甚至在計劃公佈後,有調查表示約七成受訪者認為三跑未有共識,不應倉卒上馬。筆者不諳三跑中的複雜技術議題,而林超英或前民航處處長林光宇已多次重申空域問題未解決,現行跑道仍未飽和等觀點,本文不欲再贅述。然三跑事件為了避開監察繞過立法會的做法,將開極壞先例,而特首梁振英與中共官員在雨傘革命後,逆民意的舉動變本加厲,多番大放厥詞,其言論不在解決分歧,而在挑起社會矛盾,使人民走向兩極(polarisation),原有的政治秩序(political Order)遭到破壞,造成社會混亂。不論政改方案通過與否,或者港府是否有真正的民意授權,其管治模式將續向獨裁之路前行。同時,在政府管治威能不再時,香港正式進入由威權主義的中國政府支撐與操控的時代,港人期許的理性的公共空間或將失去,難免使人憂心忡忡。

架空立法會做法違憲制精神

大型基建為城市的硬件,亦決定城市的規劃與發展方向,萬不能輕率決定。二零零八年十二月,當時初次競逐總統的奧巴馬在《與媒體見面》(Meet the Press)的電視訪談中,被問及如增加就業機會與刺激經濟,他表示已有無數「鏟子都準備好了」(Shovel-Ready)的工程,代表該工程已完成規劃,得到相關部門與非政府團體認可,此片語風靡全美,至今仍多為官員所使用。普通工程尚且應充份考慮成本效益、對環境的影響、長遠經濟收益等因素,更何況是讓旅客進出香港的航空運輸基建。特首梁振英在回應三跑問題時,直指「我們不能夠解決所有問題後才決定興建這個機場(三跑),因為時間不等我們」;張柄良則指「第三跑一定要起」。種種言論顯然無視程序正義與立法會的存在價值,進而揭示特區政府視民意如草芥,對民間團體所做之政策研究充耳不聞的態度。背後的原因有二,除了梁本身的個人操守不當,品格成疑以外,亦因為機管局是私人公司,融資方案無需交由立法會轄下的財務委員會審核,立法會議員縱有反對聲音亦無從否決,變相成為無牙老虎。近年,政府官員多次指責議員於議會「拉布」(利用議事規則拖延議案),令工程撥款或政策議案久難通過,「拉布」無可避免拉長審議過程,其正當性亦有斟酌空間,然事實多為政策局事前的諮詢不足(自願醫保),或政策傾斜特定的利益團體(新界東北發展)。政府眼見當年的高鐵事件、上年度的新界東北均引發大規模抗爭行動,在三跑的爭議性不比前兩者低,而社運模式漸趨激進化的情況下,故以名義上不用公帑的私人募資的方案架空立法會。惟即使名義上繞過立會,實際上依然由納稅人「埋單」,正當性存疑。融資方案包括三方面,借貸發債、十年間停止向政府派息、向乘客或跑道使用者收費。機管局上年度派息予政府達五十三億元,若然十年不派息,庫房收入將減少約五百億元,數目龐大,此舉變相與以公共開支資助三跑工程無異。《基本法》第六十四條清楚列明,所有公共開支均需經由立法會審議,政府今次的做法即使名義上合憲,亦顯然有違憲制精神與立法原意。

先例一開 溫和不再

今次繞過立法會的先例一開,將令本已緊張的行政立法關係雪上加霜。三跑方案千瘡百孔,開支高昂,基本的需要或迫切性的問題沒有交代,融資方案的細節又模糊不清,本應先由財委會審批,但現在,機管局將沒有義務到立法會交代工程進度、資金流向、承辦商等重要資料,恐淪為官商勾結、黑箱作業的基地。現時高鐵大幅超支,市民尚且能透過港鐵呈上立法會的報告得悉,惟三跑則不然。近年政府基建超支與延期的問題嚴重,港珠澳大橋超支五十億,高鐵超支一百五十億,南港島線延期兩年。三跑若因建築成本上漲等問題而超支,剩餘的支出隨時由政府承擔,其時只會加重庫房的負擔,八千億的財政儲備一旦用盡,香港或將進入萬劫不復的債務危機,其時中港經濟融合自然順理成章。來年尚有數宗大型基建靜待上馬,如東大嶼都會、港深西部快速軌道,政府若再次以相同方式繞過立法會,只會把僅餘的談判與討論空間壓毀。當一方面議員個人能力不足,另一方面政府不把議會放在眼內時,香港社會將走向以街頭政治為主軸的道路。市民認為代議士不能為他們在議會發聲,即使發聲過後亦難有轉變,每天依然在不平等的制度下苦尋出路,官員腐敗無能卻安坐其位,既得利益者繼續大肆掠奪資本,榨取其經濟利益。這並非把自身苦況諉過於社會之詞,而是社會的確長久彌漫著類似的氛圍,未見消減。筆者擔心,溫和派再難在本地政治中找到容身之處,勇武派或將在短期內勢力坐大,在未來特別是政改三讀的社會運動中擔任主導角色,在社運版圖割裂之際,禍福難料。

以往當學習到香港的政治體制時,不難看見「三權分立」一詞,惟只以三權分立形容未免把現實過份簡單化。英治時期的的港督為英國皇室的政治代理人,掌權之大無出其右,包括任命行政局(現行政會議)的成員、委任公營機構中大小委員會的委員、解散立法會等,在主權移交後,行政長官承襲港督的權力,只是任命人由皇室變成中央政府。早前在新界東北抗爭中多次無視市民要求公開發展資料的城市規劃委員會,其成員便全由特首委任。不像西方自由民主制國家,可以利用彈劾議案或不信任動議要求總統或總理下台,根據基本法規定,即使立法會通過彈劾議案,亦只能報請中央政府決定。另外,行政長官亦有權否決立法會通過的議案。中共官員美其名稱之為「行政主導」,惟其實質形態與專制政權相近,一半議員為民選的立法會的監察角色亦處處受限。在英治後期推行局部民主化至主權移交初期,即使體制賦予港督或行政長官巨大權力,惟其行使均需非常小心,因使用不當可造成民意反彈,致使政府施政困難。Max Weber指出政治是妥協的藝術,政客與官員絕不能單從己欲而行,否則屬破壞基本的政治倫理。

香港趨榨取性政經結構

D. Acemoglu和J. A. Robinson認為只有採取廣納性(inclusive)的經濟與政治制度,才能持續增長,或突破發展樽頸,反之,榨取性(extractive)的政經制度不單難以帶動經濟增長,亦會惡化財富分配不均的問題。作者提出政治與經濟兩方面的廣納性同樣重要,缺一不可,而政治制度正好決定國家的經濟制度如何運作。香港社會由英治時期極度榨取性的政治制度,至八十年代開始民主化,向廣納性的方向前進,使大眾的社會與政治參與度提高,但梁振英上任後,處處打壓言論自由(去信練乙錚、批評《學苑》)、錯誤演譯香港的核心價值、排除公民社會參與、過份使用特首與行政機關的特殊權力,破壞權力平衡,加深社會矛盾。在習近平執政後,情況變本加厲,梁肆無忌憚的表露其中共政治代理人身份,其言論往往只著眼於討好主子,大推中港融合之說,遭遇反對聲音時多以千篇一律的方式回答,操控警察成為政治檢控的工具,上述無一不令梁振英添上古今獨裁者的影子,亦令本應持續開放、廣納的政治制度掉頭倒退。政治制度倒施逆行,不只拖慢香港的政經轉型,本來存在的經濟問題亦難以得到解決,財富分配不均、樓價攀升、資本膨脹的速度遠超大眾工資增長,這些問題雖不能全然歸咎於政治制度倒退,但無疑是一大因素。筆者甚至預期,在真普選遙遙無期之際,即使港人能在二零一七年普選特首,只會形成新的混合政體(hybrid regime),趨向選舉威權主義(electoral authoritarianism)或競爭性威權主義(competitve authoritarianism)。民主的價值不單純在於享有投票權,其內在價值在於競爭(contestation)與包容(inclusiveness),以選票決定心儀的候選人的前提是有開放被提名權的選舉,否則人民只會淪為授予獨裁者正當性的橡皮圖章,另外,透過參與公民社會改變城市的發展,成為香港的主人,為自己的生活當家作主,是謂真正彰顯民主精神中包容的面向。在選舉威權主義之下,縱然反對派(泛民主派)某程度上仍有憲法所保障的發聲、示威、集會的權利;統治階層(港共政權/建制派)表面上需透過民主選舉的方式獲取權力,但統治者往往透過對媒體的操控,自由的剝削,以國家機器的力量製造縱有參與實際上實力懸殊的競爭,削弱前文所提及的民主的內在價值。人民行動黨治下的新加坡與普京執政十多載的俄羅斯均是例子。實際上,港共政權與建制派在立法會直選中正嘗試以此操控選舉結果,以俗稱「蛇齋餅粽」的資源籠絡基層市民、高合作性的配票制度、以人口政策「溝淡」港人比例、利用公共廣播媒體(TVB)渲染泛民主派暴力、激進的形象;另一方面大幅報導中國貌似走向盛世的漂亮轉身。

值得留意的是,Steve Levitsky 以後冷戰的不同政體作比較,提出影響混合政體走向民主化/極權化的因素有三,與西方政體的聯繫、執政黨之組織力量、西方組織於該政體之影響力,此三點套用到今天的香港彷彿仍然適用,共產黨多以外國勢力論抹黑雨傘革命,另一邊廂西方勢力屢次批評卻毫無實際行動,在中共政權在國際間的影響力遠超冷戰後分崩離析的蘇聯,鄰近地區亦不見大規模民主化浪潮時,是否代表香港民主星火已盡?

在雨傘革命清場、政府強行啟動第三跑等事件一一發生後,香港處境益發緊張。近日,警方甚至提出三人集會可屬非法集會一論,可見港人需要重新思考,在未來的社會運動上應採取甚麼形式的變革,徒然留戀過去恐怕只會重蹈覆轍。眼光亦不應只著眼於未來的政改一役上,對後政改的香港將面臨的困境,與公民社會將遭受的打壓與箝制,甚至在國際舞台上如何自處,亦需有心理準備與應對。福山(Francis Fukuyama)指出穩定的政治秩序有三要素,增強國家的本質(State-Building)、法治精神(Rule of Law)、問責的政府(accountability of government),惟在香港,本已缺乏前者,法治現在也呈倒退趨勢,而從陳茂波劏房事件、梁振英收受利益沒有申報等醜聞中可見,問責制早已形同虛設,始作俑者正是以梁振英為首的管治團隊。

知往鑑今,反殖的道路定然荊棘滿途,妄想跟隨著殖民者設下的框架與限制尋找出路實為痴人說夢。政改方案不會是港人爭取命運自決的終點,反而只是一個中轉站。誠然,筆者對前境亦感迷惘與惆悵,僅能做的把眼光投射到更遠的未來,為最壞的時代作打算。

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2015 年 05 月 06 日

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