《我們》專題時事政治置頂

香港問題的微妙與兩難 ── 讀林碧雲《1992年美國-香港政策法之決策分析》札記

2018 年 11 月 13 日

文/毛來由

毛來由,香港史研究者,正研究二十世紀香港政治及社會史。

1992年10月5日,即香港總督彭定康公布民主化方案前兩天,亦即「六四事件」約三年多後,以及蘇聯解體約大半年後,美國總統簽署批准《1992年美國-香港政策法》(即很多香港人所誤稱俗稱的「香港關係法」)。翌日,中國外交部傳召美國駐中國大使,抗議《政策法》生效,認為美國借此法「插手香港事務」、「干涉中國內政」、「有損香港繁榮穩定」,並同時警告「美國在香港的經濟利益也會因此而受到損害」。該法確定了美國政府在1997年後,仍一如以往,將香港作為有別於中國的地區看待,這其實是有助於香港97後的「五十年不變」及繁榮穩定。近年,香港人對香港的政治現狀及未來,思考越多越深入,先有「自治」主張,後有「港獨」呼聲,近來更有人主張不如實行「一國一制」,再加上近月成為傳媒焦點的香港民族黨召集人陳浩天,再次致信美國總統特朗普(Donald Trump),要求取消香港依據《政策法》而享有的優待。結果,《政策法》成為了近來的政治熱話。

要有深入的討論,就要先做功課。筆者下筆前,曾做中英文的前人研究回顧(Literature Review)。發現以《政策法》為題目的學術研究,一直不多,詳細而深入的研究,更完全沒有,除了2009年6月通過的臺灣淡江大學美國研究所博士論文──《1992年美國-香港政策法之決策分析》,作者為林碧雲,指導教授為陳一新博士,林碧雲亦曾替臺灣的行政院大陸委員會工作。林氏以其當時能看到的資料為據,解釋了當年《政策法》訂立的原因,以及立法的過程。回看這段歷史,對於我們了解《政策法》的性質,十分重要,亦有助我們理解當時及今日美國對香港的政策方針,並預測其未來走向。

若無「六四」,就未必有《香港政策法》

1989年「六四事件」的槍聲,改變了很多人和事,包括中美關係,進而影響港美關係。自1979年美國與北京建交後,美國與中華人民共和國的關係進入前所未有的蜜月期,美國甚至協助中國軍事現代化。可是,「六四」令中美關係為之改變,美國先禁止軍備出口至中國,後在人權、臺灣、西藏以至香港問題上,加強對中國施壓,就是這種歷史背景,促成了《政策法》誕生。

可是,當時美國政府只想向北京局部施壓,仍不想改變中美之間的合作關係。若無國會的強大壓力,當時許多針對中國的措施及法律,未必會出現。始終當時蘇聯仍未解體,美國仍有需要聯中抗蘇,再者總統布殊(老布殊)認為若孤立中國,更無助於中國的「和平演變」,中國將會重回封閉、敵視西方的舊路,亞太地區會更不穩定。具有中國事務經驗的布殊,決定與中國維持「建設性交往」(constructive engagement)。這種中美關係的基調,決定了當時美國對香港的方針,亦使日後《政策法》的內容,既給予北京壓力,使其信守承諾讓香港自治,但又不過份挑戰中國。

《政策法》誕生,全因國會提案及推動

原本行政部門對制訂專為香港而設的法律,興趣不算很大,若無國會議員提案及爭取,就未必有《香港政策法》。自1984年中英協定香港前途後,美國國會一直都有關於香港的提案。「六四事件」後,國會議員對香港的關注大為增加,提出更多議案,包括關注中國損害香港人權,要求英國在97前在港建立民主政制,當中最有即時影響的,就是動議將香港視為個別國家(a separate state),從而提高香港人移民美國配額。最後該法案通過,總統簽署批准,這就是《1990年美國移民法》。

「六四」後,有國會議員反對布殊無條件延長中國的貿易最惠國待遇(在2001中國加入世貿前,美國對中國的最惠國待遇,須每年續期),認為最惠國待遇必須與中國人權掛勾。共和黨眾議員波特(John Porter)更提議在延長中國最惠國待遇時,須附加一些條件,其中包括北京須遵守《中英聯合聲明》。波特正是日後《香港政策法》的提案者之一。

1991年9月20日,共和黨參議員麥康奈爾(Mitch McConnell),向參議院提出《1991年美國──香港政策法》(S.1731)。不久,波特亦向眾議院提出內容相類法案(H.R. 3522)。

最初有行政部門人員認為《政策法》並無必要。美國國務院法律顧問塞爾比(Jami Selby)在相關的聽證會上,就說過若從純法律觀點來看,未必需要一套廣泛的全新法律,來規範97後的港美關係。但經麥康奈爾不斷提問,塞爾比終於承認若不立《政策法》,美國對中國的法律及行政措施,包括各種限制及制裁,將自動適用於97年後的香港。至此,行政機構與國會,皆認為立法有其必要,但行政部門提醒,《政策法》不能令中國感到不安,這點亦為議員接受。

《政策法》目的 ── 保護美國在港利益,支持香港自治和自由

根據麥康奈爾所發表的文章,以及他在相關聽證會的證詞,林碧雲總結了立法的數項動機:(一)美國在香港的利益龐大,美國需要一個香港政策,以維護及促進這種利益。當時,香港已成為美國的第十四大貿易夥伴,小小的香港,是美國不可忽視的出口市場,1991年平均每名香港居民購買了約一千三百美元美國產品,相比之下,日本及歐洲人人均只買了三百美元左右。美國在香港有九百間公司,投資達七十億美元,可見,維持97後香港的「一國兩制」及繁榮安定,以及緊密的港美關係,攸關美國利益。(二)透明的法律框架,可確保港美關係不會因97年主權移轉而改變。(三)若在香港仍是英國統治時,美國越對香港之自主權表示承認及尊重,97後北京就不會把美國這種對港方針,視為侵犯中國主權。(四)清楚的美國對港政策,有助增加港人對未來信心,緩和移民潮。

同時,麥康奈爾及波特都希望《政策法》能宣示美國作為世界領袖,支持當下及97後香港維持其自治、自由及持續民主化。1991年9月,香港立法局選舉首次有普選議席,民主派大勝,麥康奈爾認為香港的民主趨勢需要美國關注。他還警告若美國依舊對香港問題保持低調,就會重犯美國在1950年於朝鮮半島的錯誤 ── 把南韓排拒在美國利益範圍外,結果令韓戰發生。波特更表示要向北京發出明確信息,就是美國會關注今後香港,以防中國干涉香港事務。

而且,《政策法》亦可能有維持美國在中國的立足點,並以香港影響中國之意。麥康奈爾就說過,1997年後香港「可能是中國唯一有民主自由的地方」。

《政策法》的重要推手 ── 李柱銘

李柱銘在促成(motivate and shape)《政策法》,扮演了關鍵的角色;更有傳言說麥康奈爾的《香港政策法》初稿,起草者正是李柱銘。這是林碧雲分別引用美國學者藍普頓(David Lampton)及另一位美國學者唐耐心(Nancy Tucker)的著作而指出的。波特讚許李柱銘為香港「民主領袖」,美國有義務支持他的民主理想,更有些美國議員將李柱銘譽為「香港的達賴喇嘛」,可見,李柱銘在美國政界聲譽之隆。

1990年7月,李柱銘撰寫一篇英文文章,題為〈美國需要一個香港政策〉(The Need for a U.S Policy toward Hong Kong)。他指出「六四事件」已清楚顯示香港利益與中英兩國利益,並不一致,香港只有建立起民主制度,才能使《聯合聲明》有關香港自主及自由的承諾得以實現。同時,美國在香港的利益與日俱增,但美國卻對香港並沒有一個「全面性」的政策,這種情況必須改變。最後這篇文章經參議員西蒙請求,列入國會紀錄。

總之,「六四」令美國國會議員對中國人權的關注大為增加,使他們更關心97後香港的自由及繁榮能否延續。李柱銘在「六四」後多次赴美國出席聽證會,又與多名參、眾議員建立緊密聯系,對《政策法》的誕生,起了重要作用。

香港美國商會支持,港僑組織推動

眾所周知,在美國政治運作中,利益團體(interest group)有著重要角色。許多法案法律誕生或延擱,利益團體都發揮了重要作用。在《政策法》制訂過程中,「香港美國商會」(American Chamber of Commerce in Hong Kong)主席就公開支持立法,但提醒國會不能令中國感到受威脅。而在美國的港僑組織,更積極推動立法。當時「全美香港華人聯會」(The Alliance of Hong Kong Chinese in the United States),在麥康奈爾於1991年9月提交《政策法》法案後,即熱烈討論法案。1992年3月底,為配合4月2日參議院舉行的法案聽證會,「海外香港華人聯合會」(The Federation of Overseas Hong Kong Chinese)更在華盛頓國會山莊,舉行「香港週」宣傳活動,當中包括圖片展、電影展及研討會等,以增加美國人,尤其是國會議員及官員對香港的興趣及關注。

1992年4月9日眾議院聽證會,「全美香港華人聯會」會長吳錦祥(Stephen Ng)、「加州華裔美國人社區」(The Chinese-American Community from California)成員Amrbrose C. Wong,以及德拉瓦州前副州長吳仙標(S.B. Woo,他在香港讀中學,大學後去美國)獲邀出席,三人都力陳《政策法》的必要性。

《香港政策法》既尊重中國主權,又給予美國對港極大彈性

《政策法》法案提出後,國會與行政部門及總統、參眾兩院、共和民主兩黨,都充份合作,完善法案。總統亦很快簽署成為法律。各方都體現了平時難得的合作。

首先,《政策法》宣示國會是「承認」(recognizes)中國根據《聯合聲明》「恢復對香港行使主權」(該法原文),並「願意見到」(declares its wish to see)《聯合聲明》的充份實施。而且在第一章(TITLE 1)美國對香港具體政策部份,在每條開首均寫明為「下述各項,部份係根據聯合聲明之相關條文規定,應為美國對香港有關……之政策」,這表示《政策法》是建基於尊重《聯合聲明》,並照顧了中方對香港的主權立場。

另外,《政策法》原本的草案,是規定國務卿就《聯合聲明》的實施情況,提交報告,但行政部門反對。反對的理由,是美國並非《聯合聲明》締約國,依據國際法,美國並無「裁判者」(referee)的角色。最後,定案規定國務院,須就著攸關美港各方面關係和美國在港利益的情況,以及香港民主制度發展,提交報告。這一方面表示尊重《聯合聲明》只屬中英之間的事,但另一面又給予美國國務院更大彈性,可以決定報告些什麼。

《政策法》給予美國很大彈性去處理美港關係。例如,《政策法》原案,只規定「只要美國確認這些技術留在香港」,美國應繼續支持香港可以取得敏感科技,但到最後定案,不但要求香港取得的敏感技術不能出口至第三地,還要求「不會被不當使用」(protected from improper use),相信這是為防止中國軍政機關,在香港挪用這些敏感技術。另外,相比原案,《政策法》定案更加了極為重要的一項,就是若美國總統認為在主權移交後,香港沒有足夠的自治,從而不應該再得到美國法規對香港有別中國的對待,總統可頒令中止之。總統在做上述決定時,應考慮《聯合聲明》有關香港部份所表達的條款、義務及期望。當總統認定香港已重新取得足夠自治後,可恢復對香港的特殊待遇。

筆者讀後感 ── 香港問題的微妙與兩難

正如林碧雲所說,《香港政策法》是美國平衡其在港利益與中美關係的結果。即是在不想根本地損害美中關係的前提下,維護美國在港利益,維持美港的直接聯繫,並盡可能申張美國的自由民主價值觀。今年美國發表《2018年香港政策法報告》,結論是香港仍然值得享有美國的特殊待遇,可見美國依然覺得今時今日香港的「一國兩制」,仍可維持美國在港利益;現階段仍不值得為了香港的自治與自由,進一步破壞美中之間關係,再者,若美國施壓太多,可能令北京出手破壞美國在港利益。不過,報告又多處明確指出香港的自治及人權受到損害,以示美國對此是關注的。這份報告,正好體現了《政策法》要維持的微妙平衡。不過,若美國日後決心像以前對付蘇聯一樣,對付中國,到時中美關係徹底改變,美國會否因而改變其對港方針呢?此外,若果中方主動損害美國在港利益,以報復美國對北京的敵對行徑,或/及利用香港的特殊地位,避開美國對華貿易制裁,取得西方敏感科技,以資其軍備發展及「中國製造2025」計劃,這種微妙平衡,就有可能打破。不過,日後美國對港政策會否大變,亦要看各利益團體(如美國商會)、來自各國各地的遊說者(包括來自北京的,來自香港各派別的,甚至是來自臺北的)與國會議員及官員以至總統的互動了。

另外,「兩難」,是對那些既想外國對中國施壓,從而令香港有真正自治自由,又同時想香港繼續安定繁榮的人來說的。當年李柱銘雖致力推動《政策法》,但又同時遊說美國議員,不要在貿易上制裁中國,應延續對中國最惠國待遇,這使一些美國議員大惑不解。當時李柱銘是害怕若美國制裁中國,會嚴重打擊香港經濟,使港人對香港更沒有信心。所以當時的英屬香港政府,為求香港「平穩過渡」,亦與李柱銘的立場一致。2018年5月,公民黨人梁家傑及楊岳橋到美國遊說所講的話,就充份呈現了這種兩難。及後港獨陳浩天公開要求美國制裁香港,就是置這種兩難於不顧,結果引起「建制派」極大憤怒(如說「陳浩天唔係人」),議會內「民主派」反對(區諾軒說陳浩天的訴求對香港「沒有好處」),以及林鄭月娥特首既批評又失語(她說「不知用什麼形容詞來形容」陳浩天此舉)了。

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2018 年 11 月 13 日

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